合憲性審查是一種真正的全覆蓋,所有規(guī)范性文件都將納入審查范圍,甚至還可能包括對一些行為進行合憲性審查。這些都要跟憲法保持一致。因此,合憲性審查針對的范圍將更加廣泛。

   黨的十九大報告提出:“加強憲法實施和監(jiān)督,推進合憲性審查工作,維護憲法權(quán)威。”這是“合憲性審查”首次出現(xiàn)在黨的文件中。

   合憲性審查這項工作為何如此重要?合憲性審查和備案審查是什么關(guān)系?合憲性審查會產(chǎn)生何種重大的制度變革?具體將如何推進?推進過程中又有哪些重要問題需要進行深入研究?全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室主任梁鷹近日在接受《法制日報》記者獨家專訪時,對合憲性審查相關(guān)問題進行了解讀。

   “合憲性審查是一個龐大的系統(tǒng)工程,是黨的十九大提出的一個非常高瞻遠矚的戰(zhàn)略決策,將為全面依法治國向縱深發(fā)展提供強大推動力量。合憲性審查制度的確立和實施,必將成為全面依法治國的總抓手和總開關(guān)。”梁鷹指出,合憲性審查的提出,對全面深化依法治國意義非常重大。要維護憲法權(quán)威,糾正違憲違法問題,必須切實加強規(guī)范性文件備案審查,推進合憲性審查工作。

   梁鷹透露,目前,根據(jù)黨中央的決策部署,全國人大常委會已開始對推進合憲性審查工作相關(guān)問題進行研究。

   合憲性審查與備案審查是何關(guān)系

   說到合憲性審查,就不得不提到備案審查。就在上個月舉行的十二屆全國人大常委會第三十一次會議上,全國人大常委會法工委首次就備案審查工作作了報告。報告全面介紹了我國備案審查工作的情況并披露了多起典型案例,引起了社會各界的高度關(guān)注和強烈反響。

   那么,該如何看待合憲性審查與備案審查兩者的關(guān)系呢?“合憲性審查是憲法監(jiān)督的必然要求和必要方式,備案審查是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點。雖然二者在審查的主體和對象上有所不同,但目標是一致的,都是為了保證中央令行禁止,保障憲法法律正確有效實施,維護憲法法律權(quán)威、尊嚴,維護國家法制統(tǒng)一,保護人民群眾合法權(quán)益。”梁鷹指出,憲法規(guī)定全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)。也就是說,憲法法律規(guī)定的備案審查中本身就包括了合憲性審查的內(nèi)容。因此,在一個新的制度出臺之前,合法、合憲性的審查都屬于備案審查。換言之,合憲性審查屬于備案審查的一個范疇。

   梁鷹具體分析了兩者的不同之處。首先,從階段上講,備案審查都是后端的,屬于事后審查,而合憲性審查可能既有前端事前審查,也有后端事后審查。其次,從范圍上講,目前備案審查主要是合法性審查,它的范圍與合憲性審查相比還比較窄。比如,不針對法律本身,也不針對地方性法規(guī)、行政法規(guī)、司法解釋以外的規(guī)范性文件。而合憲性審查的范圍則擴大到法律,即全國人大常委會制定的法律、作出的決定都屬于合憲性審查范圍,黨內(nèi)文件也有可能被涵括進來。“可以說,合憲性審查是一種真正的全覆蓋,所有規(guī)范性文件都將納入審查范圍,甚至還可能包括對一些行為進行合憲性審查。這些都要跟憲法保持一致。因此,合憲性審查針對的范圍將更加廣泛。”

   除此之外,兩者在審查主體、依據(jù)、程序、方式、審查結(jié)果的效力等方面也都會有所不同。

   合憲性審查將帶來哪些重大制度變革

   “開展合憲性審查,是推進全面依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措,也是一項長期而艱巨的任務(wù)。”梁鷹說,對于開展合憲性審查的機構(gòu)、方式、程序、標準以及合憲性咨詢等有關(guān)制度和工作機制,都需要進一步研究和落實。

   這些重要機制包括:一是合憲性咨詢機制。即研究建立一種機制,能讓規(guī)范性文件的制定主體在起草制定過程當中,可以向有關(guān)方面,比如全國人大常委會提出咨詢,其正在制定的規(guī)范性文件及有關(guān)制度設(shè)計是否合乎憲法,再由有關(guān)部門作出相應(yīng)答復(fù),從而建立起暢通的咨詢渠道。二是事前送審機制,即規(guī)范性文件在制定之后頒布實施之前,涉及到憲法問題的,需要送有關(guān)方面進行審查,征求其意見或者進行事先咨詢。三是事后審查機制,即國家機關(guān)、公民、社會組織等認為規(guī)范性文件有違憲情況的,可以提出審查建議。四是為黨和國家的重大決策部署和重要決定等,適時提供合憲性支撐和依據(jù)。

   此外,合憲性審查究竟屬于前端審查還是后端審查,還是兩端都有,這些理論問題也都需要進一步研究。

  研究建立憲法解釋及實施情況報告制度

   “憲法在我國一直都在被善意良好地遵守、執(zhí)行和遵循,這是毋庸置疑的。”在梁鷹看來,我們國家之所以能保持大局穩(wěn)定發(fā)展,改革不斷深入推進,正是因為我國憲法實施情況總體而言是好的。各項立法活動也都是以憲法為根本依據(jù)和遵循,通過立法對憲法原則和規(guī)定進行具體落實從而讓憲法得以實施。所以,立法的過程本身就是實施憲法的過程,而各方面、各部門的執(zhí)法、司法過程乃至每一個人的守法過程也是實施憲法的過程,都離不開憲法,都是在以自己的行為實施憲法,同時也都在憲法的有力呵護之下。

   他同時指出,實踐中當然也不排除發(fā)生和存在著一些問題,違憲情況時有發(fā)生,所以十分有必要建立憲法實施情況報告制度。一方面可以及時總結(jié)憲法實施的經(jīng)驗,另一方面也可以指出存在的問題,有關(guān)方面可以及時予以糾正。

   此外,建立健全和實施憲法解釋制度也勢在必行。梁鷹認為,合憲性審查必然繞不開憲法解釋的問題,判斷一個規(guī)范性文件或一個行為是不是合憲,首先就需要對憲法有關(guān)條款進行解釋,這樣才能準確理解從而作出正確判斷,那么就需要建立相應(yīng)的規(guī)范化、制度化的憲法解釋程序和機制。“可以說,憲法解釋的常態(tài)化,是合憲性審查的應(yīng)有之義。”

   “總之,合憲性審查作為一項歷史變革,目前認識上不存在問題,關(guān)鍵在于如何推動這項制度落地,推動其發(fā)展,總的原則是要在人民代表大會制度框架內(nèi)有序推進這項工作。當前,要把開展合憲性審查的決心及時向國內(nèi)外傳遞出去,這背后體現(xiàn)的是我們的制度自信,是我們堅持走中國特色社會主義法治道路、政治發(fā)展道路的道路自信,也是我們堅定不移推進全面依法治國的決心和信心。”梁鷹指出,隨著合憲性審查工作的建立和推進,憲法監(jiān)督制度的逐步完善,將會牢固樹立憲法法律的權(quán)威,推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。